小煤礦安全生產存在的問題及其對策研究
作者：佚名
2008-10-11 01:33
來源：不詳
近一個時期，全國煤礦重特大安全事故不斷發生，造成巨大的人員傷亡和財產損失，引起了黨中央、國務院領導及全國人民的極大關注和高度重視。今年以來，國務院多次召開常務會議，研究如何加強煤礦安全生產工作。我省作為一個產煤大省，同時又是全國煤炭五大重災區之一，省委省政府領導再三強調，要從堅持科學發展觀，堅持“以人為本”，建設“開放四川、法治四川、和諧四川”的高度審視安全生產工作，立足于四川煤礦安全生產的實際，以遏制重特大事故為重點，解決我省煤礦安全的突出問題。在我省2203家煤礦中，90％以上是設計能力30萬噸/年以下的小煤礦，這部分小煤礦數量多，分布廣，安全生產條件差，礦工生命安全得不到保障。為了深入了解我省小煤礦安全生產的現狀，民革四川省委調研組于今年8月至9月到我省兩個重點產煤市宜賓和廣元進行了調研，現將調研情況報告如下：
一、存在的問題
1、“國家監察，地方監管，企業負責”的監管格局具有一定的弊端，制約著我省小煤礦安全生產
我國煤礦安全監管體制采取的是“國家監察、地方監管、企業負責”的監管模式。在目前的煤礦安全監管體制下，除負責履行國家監察的煤礦安全監察機構外，省、市、縣各級煤炭行業管理部門、安全生產監管部門也對煤礦安全管理負有職責。制定此政策的初衷是“國家監察”與“地方監管”可以相互制約，相互協調，共同抓好安全生產。但是，在實際執行過程中就成了多頭管理、政出多門，乃至于意見分歧到無法統一的地步。
職能劃分上，管理煤礦安全的不管生產，管理煤礦生產的不管安全，相互脫節，誰都管，但是誰都管不好。有些事，大家搶著做，比如培訓工作，煤監局和安監局都設立了自己的培訓機構，結果是多頭培訓，重復培訓，混亂不堪；有些事，比如日常監管，由于各種原因，馬虎草率，以發證代替監管，以罰款代替監管，一罰了事，留下大量真空地帶和事故隱患。
人員設置上，煤監局集煤礦安全監察和管理、事故調查與批復權于一身，同時還負責煤礦安全設施的竣工驗收，安全生產許可證的頒發等，是事實上的行業主管部門。但是按國務院批準的國家煤監局編制，總共才2680人，監管煤礦28000多個。以四川煤監局川南分局為例，編制26人，監察范圍覆蓋了五個地市730多個煤礦。最遠的從川南分局的駐地宜賓到瀘州古藺，單邊行車時間長達12個小時。在這種情況下，安全監察機構往往是哪里出了事故它就出現在哪里，監管機構儼然只有處理善后的使命，與當初制度設計“關口”前移，重在“監察”的初衷背道而馳。
權責關系上，自國家煤炭工業局撤銷后，煤礦安全監察局對煤礦既監察又管理，理應對煤礦事故的發生特別是煤礦安全監察中的瀆職行為負有重要責任。但是由于煤監部門自己負責煤礦事故的調查又自己批復，不受任何部門和地方政府的監督，這就造成了“國家監察”只有權利沒有責任的現實。國家監察無限的權利不承擔相應的責任，而地方監管有限的權利卻承擔了無限的責任，只有責任的下放而沒有權利的下放，這極大地傷害了地方工作的積極性。
2、人才匱乏成為影響小煤礦安全生產的一大軟肋
據我們調查，目前我省小煤礦從業人員文化水平低，安全管理人員嚴重不足，技術人才十分缺乏。從工人層面講，小煤礦工人絕大多數來源于農民，具有很大的流動性、松散性，是我國產業工人中素質最差的群體。宜賓興文的一個小煤礦，91個工人中初中生僅5人，文盲不低于20人，其余全是小學文化程度，大多數工人的安全知識主要依靠師傅傳授。而這個礦在宜賓來說還是管理水平較好的，其它礦的情況就可想而知了。由此可見，安全素質最低的人卻從事著危險性最高的行業，安全保障實在令人堪憂。
從技術人才層面講，一方面，和電力等其他高危行業相比，煤炭行業的待遇明顯不合理，造成煤礦安全管理技術人員的大量流失，出現人才斷層現象。另一方面，國家對煤炭行業專業技術人才培養的重視不夠，則是導致相關專業技術人才匱乏的重要因素。有關統計表明，國家原有的15所煤炭院校以往每年都要培養并派遣近萬名采礦、選礦、通風安全和地質測量人才充實到生產第一線。但95年后，相當一批煤炭院校停招或更名，目前，全國每年招收的采礦地質專業新生只有500人左右，其中不少學生畢業后還并不愿意到煤礦工作。以廣元市為例，近6年來未分配1名涉煤專業的大中專畢業生，而區縣一級煤炭部門甚至連一個科班出身的專業人才都沒有。我們認為，沒有專業技術人才，或者幾個礦共用一個工程技術人員的現象，對小煤礦的安全生產構成了極大的威脅。
3、安全生產投入嚴重不足，過度生產，是小煤礦安全事故頻發的直接原因
資源量小、基礎差，決定了小煤礦安全投入不足。受以前鄉鎮村村辦企業政策的影響，我省小煤礦數量十分龐大。宜賓市384家煤礦，小煤礦達378家，儲量30萬噸以下的就有150家。以一個儲量56萬噸的小煤礦為例，用較科學的手段進行管理（很多小煤礦往往無法達到）大概可以采出30萬噸煤，而前期投入就需要六、七百萬元。可見，小煤礦可采煤數量太少，如果按照國家安全生產的規定投入辦礦，礦主將沒有多少利潤可言。所以一個資源量小的煤礦從辦礦初期就決定了它很可能是存在較大安全隱患的小煤礦。
小煤礦投融資渠道小，負擔重，投入主要靠自身積累。今年國家將拿出30個億，作為增加煤炭行業安全生產投入的專項資金。其實這筆資金是用于國有大中型煤礦，對于小煤礦，國家不給予任何資金扶持。另一方面，由于小煤礦安全生產條件差，利潤風險高，銀行從保護自身利益的角度考慮，幾乎所有商業銀行均不向小煤礦提供貸款。目前，小煤礦的投入主要靠自身積累和民間資金的拆借，其投入成本非常高。另外，除了向國家上繳正常的稅費外，工商、衛生、環保、工會等職能部門均在向小煤礦提供“服務”、收取費用，這進一步加重了小煤礦的負擔。
國家電力短缺，加大了小煤礦的過度生產。我國近年來出現的電力短缺現象，進一步拉動了對煤的需求。從1997年到2004年，全國用電量翻了一番，煤作為火電的主要能源，需求量大增。去年我國產煤19.5億噸，其中7－8億噸是沒有安全生產保障的煤，是靠企業過度生產出來的煤，是帶血的煤。就我省來說，省內外工業經濟的快速發展及煤炭市場供求關系的影響，煤價扶搖直上，在去年11月前后，噸煤的銷售利潤一度達到150元，如此大的暴利，對我省眾多的小煤礦業主不顧安全，過度生產是最大的誘惑。
一、存在的問題
1、“國家監察，地方監管，企業負責”的監管格局具有一定的弊端，制約著我省小煤礦安全生產
我國煤礦安全監管體制采取的是“國家監察、地方監管、企業負責”的監管模式。在目前的煤礦安全監管體制下，除負責履行國家監察的煤礦安全監察機構外，省、市、縣各級煤炭行業管理部門、安全生產監管部門也對煤礦安全管理負有職責。制定此政策的初衷是“國家監察”與“地方監管”可以相互制約，相互協調，共同抓好安全生產。但是，在實際執行過程中就成了多頭管理、政出多門，乃至于意見分歧到無法統一的地步。
職能劃分上，管理煤礦安全的不管生產，管理煤礦生產的不管安全，相互脫節，誰都管，但是誰都管不好。有些事，大家搶著做，比如培訓工作，煤監局和安監局都設立了自己的培訓機構，結果是多頭培訓，重復培訓，混亂不堪；有些事，比如日常監管，由于各種原因，馬虎草率，以發證代替監管，以罰款代替監管，一罰了事，留下大量真空地帶和事故隱患。
人員設置上，煤監局集煤礦安全監察和管理、事故調查與批復權于一身，同時還負責煤礦安全設施的竣工驗收，安全生產許可證的頒發等，是事實上的行業主管部門。但是按國務院批準的國家煤監局編制，總共才2680人，監管煤礦28000多個。以四川煤監局川南分局為例，編制26人，監察范圍覆蓋了五個地市730多個煤礦。最遠的從川南分局的駐地宜賓到瀘州古藺，單邊行車時間長達12個小時。在這種情況下，安全監察機構往往是哪里出了事故它就出現在哪里，監管機構儼然只有處理善后的使命，與當初制度設計“關口”前移，重在“監察”的初衷背道而馳。
權責關系上，自國家煤炭工業局撤銷后，煤礦安全監察局對煤礦既監察又管理，理應對煤礦事故的發生特別是煤礦安全監察中的瀆職行為負有重要責任。但是由于煤監部門自己負責煤礦事故的調查又自己批復，不受任何部門和地方政府的監督，這就造成了“國家監察”只有權利沒有責任的現實。國家監察無限的權利不承擔相應的責任，而地方監管有限的權利卻承擔了無限的責任，只有責任的下放而沒有權利的下放，這極大地傷害了地方工作的積極性。
2、人才匱乏成為影響小煤礦安全生產的一大軟肋
據我們調查，目前我省小煤礦從業人員文化水平低，安全管理人員嚴重不足，技術人才十分缺乏。從工人層面講，小煤礦工人絕大多數來源于農民，具有很大的流動性、松散性，是我國產業工人中素質最差的群體。宜賓興文的一個小煤礦，91個工人中初中生僅5人，文盲不低于20人，其余全是小學文化程度，大多數工人的安全知識主要依靠師傅傳授。而這個礦在宜賓來說還是管理水平較好的，其它礦的情況就可想而知了。由此可見，安全素質最低的人卻從事著危險性最高的行業，安全保障實在令人堪憂。
從技術人才層面講，一方面，和電力等其他高危行業相比，煤炭行業的待遇明顯不合理，造成煤礦安全管理技術人員的大量流失，出現人才斷層現象。另一方面，國家對煤炭行業專業技術人才培養的重視不夠，則是導致相關專業技術人才匱乏的重要因素。有關統計表明，國家原有的15所煤炭院校以往每年都要培養并派遣近萬名采礦、選礦、通風安全和地質測量人才充實到生產第一線。但95年后，相當一批煤炭院校停招或更名，目前，全國每年招收的采礦地質專業新生只有500人左右，其中不少學生畢業后還并不愿意到煤礦工作。以廣元市為例，近6年來未分配1名涉煤專業的大中專畢業生，而區縣一級煤炭部門甚至連一個科班出身的專業人才都沒有。我們認為，沒有專業技術人才，或者幾個礦共用一個工程技術人員的現象，對小煤礦的安全生產構成了極大的威脅。
3、安全生產投入嚴重不足，過度生產，是小煤礦安全事故頻發的直接原因
資源量小、基礎差，決定了小煤礦安全投入不足。受以前鄉鎮村村辦企業政策的影響，我省小煤礦數量十分龐大。宜賓市384家煤礦，小煤礦達378家，儲量30萬噸以下的就有150家。以一個儲量56萬噸的小煤礦為例，用較科學的手段進行管理（很多小煤礦往往無法達到）大概可以采出30萬噸煤，而前期投入就需要六、七百萬元。可見，小煤礦可采煤數量太少，如果按照國家安全生產的規定投入辦礦，礦主將沒有多少利潤可言。所以一個資源量小的煤礦從辦礦初期就決定了它很可能是存在較大安全隱患的小煤礦。
小煤礦投融資渠道小，負擔重，投入主要靠自身積累。今年國家將拿出30個億，作為增加煤炭行業安全生產投入的專項資金。其實這筆資金是用于國有大中型煤礦，對于小煤礦，國家不給予任何資金扶持。另一方面，由于小煤礦安全生產條件差，利潤風險高，銀行從保護自身利益的角度考慮，幾乎所有商業銀行均不向小煤礦提供貸款。目前，小煤礦的投入主要靠自身積累和民間資金的拆借，其投入成本非常高。另外，除了向國家上繳正常的稅費外，工商、衛生、環保、工會等職能部門均在向小煤礦提供“服務”、收取費用，這進一步加重了小煤礦的負擔。
國家電力短缺，加大了小煤礦的過度生產。我國近年來出現的電力短缺現象，進一步拉動了對煤的需求。從1997年到2004年，全國用電量翻了一番，煤作為火電的主要能源，需求量大增。去年我國產煤19.5億噸，其中7－8億噸是沒有安全生產保障的煤，是靠企業過度生產出來的煤，是帶血的煤。就我省來說，省內外工業經濟的快速發展及煤炭市場供求關系的影響，煤價扶搖直上，在去年11月前后，噸煤的銷售利潤一度達到150元，如此大的暴利，對我省眾多的小煤礦業主不顧安全，過度生產是最大的誘惑。
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